Риск-ориентированный подход при проверках бизнеса

С 1 января 2018 года в полном объёме вступают в силу новые положения о риск-ориентированном походе, закрепленные в ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»¹

Тем не менее, для некоторых сфер риск-ориентированный подход при осуществлении контроля (надзора) органами власти стал реальностью уже давно.

О том, что такое риск-ориентированный подход, как он реализуется на практике и что же конкретно изменится с 1 января 2018 года, читайте в информационном бюллетене «Мозго и партнеры».

1. ЧТО ТАКОЕ РИСК-ОРИЕНТИРОВАННЫЙ ПОДХОД ПРИ ПРОВЕРКАХ?

Суть риск-ориентированного подхода заключается в отказе органов власти от сплошных проверок в пользу выборочного подхода, основанного на присвоении проверяемым юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям (далее – Хозяйствующие субъекты) определённой категории риска или класса опасности.

Риск-ориентированный подход должен сконцентрировать ограниченные ресурсы государства в зонах наибольшего риска и снизить нагрузку на добросовестных предпринимателей.

Риск-ориентированный подход представляет собой составной элемент нового этапа реформы контрольно-надзорной деятельности, проведение которого запланировано на 2016 – 2025 годы. Согласно замыслу авторов реформы он позволит, во-первых, сконцентрировать ограниченные ресурсы государства в зонах наибольшего риска и, во-вторых, снизить административную нагрузку на добросовестных Хозяйствующих субъектов.

2. ГДЕ ДОЛЖЕН ПРИМЕНЯТЬСЯ РИСК-ОРИЕНТИРОВАННЫЙ ПОДХОД?

Риск-ориентированный подход теперь должен применяться в большинстве сфер государственного контроля (надзора).

В части из них он регулируется специальными (отраслевыми) актами (таможенный, налоговый контроль и др.), а в других сферах действуют общие, концептуальные положения о риск-ориентированном подходе.

Начнем с последних (общих положений):

• Надотраслевые нормативные правовые акты:

В данную группу входит ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»¹ (далее – Закон о проверках), статья 8.1, а также принятые на его основании подзаконные акты, в частности, Постановление Правительства РФ № 806 от 17.08.2016 (далее – Постановление № 806).

В силу исторических причин Закон о проверках и, соответственно, его положения о риск-ориентированном подходе имеют ограниченную сферу применения.

Хотя Закон о проверках и был призван стать основополагающим надотраслевым нормативным актом, закрепляющим принципы проведения проверок, фактически из него прямым указанием были исключены многие виды контроля (надзора), в частности, налоговый, таможенный, валютный контроль (надзор) и многие другие.

Тем не менее, под действием Закона о проверках и, соответственно, его норм о риск-ориентированном подходе, а также Постановления № 806 и других, принятых на его основании подзаконных актов находятся следующие важные для бизнеса виды контроля (надзора):

надзор за соблюдением трудового законодательства (Роструд);

контроль (надзор) в сфере миграции (МВД РФ);

контроль за соблюдением антимонопольного законодательства (ФАС России);надзор в области защиты прав потребителей (Роспотребнадзор);

надзор в области защиты прав потребителей (Роспотребнадзор);

государственный строительный надзор (Ростехнадзор) и др.

• Отраслевые нормативные правовые акты:

В эту группу входят отраслевые законы и подзаконные акты, регулирующие риск-ориентированный подход применительно к видам контроля (надзора), исключённым из сферы применения Закона о проверках. Таких актов немного, значительно меньше, чем видов контроля (надзора), не подпадающих под действие Закона о проверках. В настоящее время риск-ориентированный подход на отраслевом уровне предусмотрен, в частности, для следующих видов контроля (надзора):

таможенный контроль (система управления рисками по Таможенному кодексу Таможенного союза, Таможенному кодексу Евразийского экономического союза);

налоговый контроль (критерии рисков при планировании выездных налоговых проверок согласно Приказу ФНС России от 30.05.2007 № ММ-3-06/333@ «Об утверждении Концепции системы планирования выездных налоговых проверок»).

Нужно отметить, что законодатель не всегда последователен в разграничении сфер применения. В частности, контроль за соблюдением законодательства о контрактной системе в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд исключён из сферы действия Закона о проверках в соответствии с пп. 14 п. 3.1. ст. 1. Но, несмотря на это, данный вид контроля включён в перечень видов контроля (надзора), регулируемых Постановлением № 806. Вопрос относительно применимости риск-ориентированного подхода к данному виду контроля является, таким образом, не решённым однозначно.

3. КАК ДЕЙСТВУЕТ РИСК-ОРИЕНТИРОВАННЫЙ ПОДХОД?

Риск-ориентированный подход на отраслевом уровне реализуется в каждом случае по-разному. Например, в рамках таможенного контроля система управления таможенными рисками является внутренним инструментом таможенных органов, информация о содержании которого является конфиденциальной и разглашению не подлежит (п. 4 ст. 130 Таможенного кодекса Таможенного союза, п. 5 ст. 377 Таможенного кодекса Евразийского экономического союза). А вот критерии рисков в рамках Концепции системы планирования выездных налоговых проверок являются общедоступными и предназначены для самостоятельной оценки налогоплательщиками вероятности налоговой проверки.

В отличие от отраслевых актов, Закон о проверках и Постановление № 806 закрепляют единообразный и открытый механизм риск-ориентированного подхода при проверках:

• Хозяйствующие субъекты распределяются по категориям риска в зависимости от:

тяжести последствий несоблюдения законодательных требований;

вероятности несоблюдения законодательных требований.

Предусмотрено 6 категорий: чрезвычайно высокий риск; высокий риск; значительный риск; средний риск; умеренный риск; низкий риск.

• Производственные объекты, используемые Хозяйствующими субъектами в их деятельности, распределяются по классам (категориям) опасности в зависимости от:

тяжести последствий несоблюдения законодательных требований.

Предусмотрено 6 классов опасности – с 1-го (чрезвычайно высокая опасность) по 6-й (низкая опасность).

Хозяйствующие субъекты вправе подать заявление об изменении присвоенных им категорий риска или класс (категории) опасности.

• Информация об отнесении к категориям чрезвычайно высокого, высокого, значительного риска, а также к 1, 2, 3 классам опасности размещается на официальном сайте соответствующего органа государственного контроля (надзора).

• Хозяйствующие субъекты вправе подать заявление об изменении присвоенных им категории риска или класса (категории) опасности.

• Периодичность проведения проверок определяется следующим образом:

4. КОГДА РИСК-ОРИЕНТИРОВАННЫЙ ПОДХОД НАЧНЁТ ДЕЙСТВОВАТЬ?

Риск-ориентированный подход на отраслевом уровне применяется уже давно.

Что касается Закона о проверках, то при введении в него статьи 8.1 о риск-ориентированном подходе законодатель предусмотрел, что её положения в полном объёме (то есть для всех видов контроля (надзора) в сфере действия Закона о проверках) должны заработать с 01.01.2018. Но при этом Правительству РФ было дано право определить виды контроля (надзора), которые могут осуществляться с применением риск-ориентированного подхода раньше. Правительство РФ воспользовалось этим правом, приняв Постановление № 806 17.08.2016.

Тем не менее, для Хозяйствующих субъектов риск-ориентированный подход станет реальностью самое раннее в 2018 году. Постановление № 806 фактически только дало толчок контрольным и надзорным органам по проведению необходимых подготовительных мероприятий – разработке нормативной базы (критериев риска и опасности), распределению подконтрольных им Хозяйствующих субъектов по категориям и классам, подготовке технических средств для опубликования перечней в сети Интернет.

Степень готовности контрольных и надзорных органов на настоящий момент различна. В большинстве случаев необходимые нормативные правовые акты существуют только в виде проектов. Примером же высокой степени готовности является Роструд.

5. РОСТРУД УЖЕ ИСПОЛЬЗУЕТ РИСК-ОРИЕНТИРОВАННЫЙ ПОДХОД

Для введения риск-ориентированного подхода в сферу надзора за соблюдением законодательства о труде Правительством РФ 16.02.2017 было издано Постановление № 197 с изменениями в Положение о федеральном государственном надзоре за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, утверждённое Постановлением Правительства РФ от 01.09.2012 № 875 (далее – Положение о проверках Роструда).

Согласно новой редакции Положения о проверках Роструда все Хозяйствующие субъекты разделяются на 5 категорий риска – от высокого до низкого. В зависимости от категории риска установлена следующая периодичность проверок:

• высокий риск – 1 раз в 2 года;
• значительный риск – 1 раз в 3 года;
• средний риск – не чаще чем 1 раз в 5 лет;
• умеренный риск – не чаще чем 1 раз в 6 лет;
• низкий риск – проверки не проводятся.

Кроме того, в Положение о проверках Роструда было введено новое приложение, содержащее критерии распределения Хозяйствующих субъектов по категориям риска. Это распределение осуществляется путём вычисления применительно к каждому Хозяйствующему субъекту величины показателя потенциального риска. Формула для его расчёта учитывает в качестве своих составных элементов как внешние факторы, не зависящие от Хозяйствующего субъекта, так и внутренние факторы, характеризующие его деятельность:

• Внешним фактором является показатель потенциального вреда, рассчитанный на основании данных государственной статистики по несчастным случаям на производстве. Этот показатель утверждается Правительством РФ применительно к каждой отрасли и актуализируется не реже 1 раза в 3 года.

В настоящее время утверждены показатели, величина которых варьируется от 0,2 до 1,49. Подавляющее большинство отраслей получило минимальное значение 0,2. Более высокие значения присвоены отраслям добывающей и обрабатывающей промышленности (добыча полезных ископаемых, строительство, а также социально значимых услуг (коммунальные ресурсы, образование, медицина) и сельского хозяйства.

• Внутренними факторами являются среднесписочная численность работников Хозяйствующего субъекта, а также наличие у него в прошлом случаев травматизма, невыплаты заработной платы и привлечения к административной ответственности за нарушение требований в сфере труда.

Если у Хозяйствующего субъекта случаев травматизма, невыплаты заработной платы и привлечения к административной ответственности не было, то соответствующие показатели в формуле приравниваются нулю, что значительно снижает показатель потенциального риска и, следовательно, категорию риска. Но если у Хозяйствующего субъекта за предшествующие 3 года имел место смертельный несчастный случай на производстве, то такому Хозяйствующему субъекту автоматически присваивается категория высокого риска.

В настоящее время перечень Хозяйствующих субъектов высокого риска утверждён Приказом Роструда от 14.06.2017 № 350 и опубликован на сайте Роструда: https://www.rostrud.ru/rostrud/deyatelnost/?CAT_ID=9517.

Роструд уже утвердил перечень компаний с высоким риском, в которых проверки будут проводиться каждые два года. Проверьте, не включена ли Ваша компания в этот список, в Интернете.

В Москве в категорию высокого риска попали, например, такие компании как ЗАО «Торговый дом «Перекресток», ООО «Спортмастер», ООО «Нестле Россия», ООО «Юнилевер Русь», ООО Медиа-Маркт-Сатурн», АО «ДХЛ Интернешнл», ООО «Отис Лифт», ЗАО «Л’Ореаль». Проверки соблюдения законодательства о труде в этих компаниях теперь будут проводиться 1 раз в 2 года.

6. ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Введение риск-ориентированного подхода в Закон о проверках, несомненно, является позитивным шагом на пути реформирования системы государственного контроля (надзора) в России.

Однако значение этого шага существенно снижено искусственным сужением сферы применения риск-ориентированного подхода вследствие исключения из-под действия Закона о проверках большого круга видов контроля (надзора). При этом на отраслевом уровне риск-ориентированный подход либо вообще не предусмотрен, либо, как в случае с таможенным контролем, базируется на совершенно иных принципах.

Вопросы вызывает также и будущая практическая реализация нововведений. Учитывая объём необходимых подготовительных мероприятий и степень их завершённости к концу 2017 года, приходится сделать вывод, что 2018 год станет только переходным периодом при внедрении риск-ориентированного подхода в практику контролирующих и надзорных органов.

Все информационные материалы «Мозго и партнеры» доступны на нашем сайте и странице в LinkedIn.

Настоящий материал не является юридической консультацией, подготовлен исключительно в ознакомительных и информационных целях. «Мозго и партнеры» не несет ответственности за возможные последствия использования содержащихся в настоящем материале сведений без обращения к профессиональным консультантам.

---

¹Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».